6月29日，国家互联网信息办公室与香港特区政府创新科技及工业局签署《关于促进粤港澳大湾区数据跨境流动的合作备忘录》（以下简称“《合作备忘录》”）。签署公告中提到，各方将在国家数据跨境安全管理制度框架下，建立粤港澳大湾区数据跨境流动安全规则。

受访专家指出，《合作备忘录》是数据跨境双边多边协议的开始，是国家从发展角度推动数据自由流动与安全流动之间的平衡，有利于推动国内统一大市场和国际国内双循环经济格局的形成。对于粤港澳大湾区，《合作备忘录》则是跨境数据流动先试先行的地方性突破，有利于打造大湾区内部紧密的数据要素流转利用生态。

未来，粤港澳大湾区的数据跨境仍面临落地措施、风险和效益、法律制度衔接等几大问题待解。受访专家透露，《合作备忘录》的配套措施制度正在制定中，将为内地与香港如何将数据跨境流动落地提供更细致的操作规则。

数据跨境流动探索新起点

今年5月，国家互联网信息办公室发布的《数字中国发展报告（2022年）》显示，2022年我国数字经济规模达50.2万亿元，同比名义增长10.3%，占国内生产总值比重提升至41.5%。

数字经济已然成为拉动下一轮增长的重要引擎，作为重要的生产要素，数据安全有序流通决定了数字经济发展的走向和速度。随着全球数据法律、规则的演化和完善，数据流通和数据治理已成为全球重要国家、地区的战略性问题。

近年来，《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等国家层面的立法均对数据跨境流动进行规范。去年至今，数据跨境流动的相关顶层制度更是加速出台，例如《数据出境安全评估办法》去年9月开始施行，《个人信息出境标准合同办法》今年2月出炉。

“这些制度主要偏向于保障安全，从国家层面来说，还需要从发展的角度积极推动数据跨境流动，提升我国在全球数字治理中的话语权和引导权，进一步促进对外开放，繁荣数字贸易、加快数字经济发展。”对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心主任许可表示，《合作备忘录》正在推动数据自由流动与安全流动之间的平衡。

2022年12月，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》发布，其中指出我国将积极参与数据跨境流动国际规则制定，探索加入区域性国际数据跨境流动制度安排。推动数据跨境流动双边多边协商，推进建立互利互惠的规则等制度安排。浙江垦丁（广州）律师事务所联合创始人王捷认为，《合作备忘录》将成为我国数据跨境双边多边协议的一个开始，也是数据跨境流动与合作探索的一个起点。

数据要素当前已成为经济社会发展过程中重要的生产要素之一。如何在维护数据安全的前提下打破数据流动的壁垒，是培育统一数据市场乃至于全国统一大市场的难题。垦丁（广州）律师事务所律师黄迪表示，《合作备忘录》签署，正是打破这一数据流通壁垒的关键一步，有利于推动国内统一大市场的形成。

“国际国内我们所面临的风险挑战前所未有，亟需在经济格局上形成国际国内两个循环。《合作备忘录》有利于促进国际国内双循环的形成。”黄迪指出，香港作为亚太区域内的金融、国际贸易及物流枢纽，其自身将会带来大量的数据流，通过签署《合作备忘录》，有利于促进内地与港澳、国际间的数据往来，对于促进国际国内双循环经济格局的形成意义重大。

“盘活”大湾区数据要素流转生态

实际上，各地近年来都在开展跨境数据流动的相关试点工作，在粤港澳大湾区以外，海南、上海、北京等地的自贸区均在探索地方性的突破。

许可认为，《合作备忘录》是地方在中央指导下，进行跨境数据流动先试先行的重要步骤。“粤港澳大湾区经济发展程度非常高，有切实的数据跨境需求，因此比自贸区能更快实现制度性的突破，加速推动数字经济发展。”

作为我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，粤港澳大湾区不仅具有“一国两制三法域”的区位特色，还存在联通国际数据流动的发展潜力。大湾区、广东省、港澳层面近年来均对数据跨境流动进行了先行探索，并以政策文件的形式予以规范和落实，例如《粤港澳大湾区发展规划纲要》《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》。

今年，广东已将“数字湾区”建设作为数字广东建设的先手棋和主战场，以率先打造世界级“数字湾区”为目标，全面推动“数字湾区”建设。

尽管《合作备忘录》未公布全文，签署公告给出了大方向——各方将在国家数据跨境安全管理制度框架下，建立粤港澳大湾区数据跨境流动安全规则，以期促进粤港澳大湾区数据跨境安全有序流动，推动粤港澳大湾区高质量发展。

作为高度开放、高度融合、高度创新的区域，在粤港澳大湾区的数据跨境流动是推动区域内部互联互通、数字经济创新发展、社会民生改善的重要手段。“《合作备忘录》对于打造粤港澳大湾区紧密的数据要素流转利用生态具有重要意义。”北京师范大学法学院博士生导师、中国互联网协会研究中心副主任吴沈括指出，生态构成后，《合作备忘录》还将指引域内的数据共享融通，进一步助力区域内创新研发和数字建设。

“近年来，内地和香港特区的商贸投资、工业技术输送合作、知识产权授权合作等日趋频密，数据跨境流动规范能够更好保护投资者与合作方的权益。”在全国港澳研究会香港会员、黑龙江省政协委员朱家健看来，《合作备忘录》签署将助力相关研究交流细节化、实体化，让更多潜在技术管理方和专利持有人优先考虑到大湾区落户，继而提升大湾区的整体竞争力。

《合作备忘录》后，大湾区数据流动仍有问题待解

《合作备忘录》签署后，在“一国两制三法域”的粤港澳大湾区，数据实现高效安全的跨境流动还有哪些重难点问题需要关注解决？

黄迪认为，未来在《合作备忘录》落实过程中，应重点关注各方建立协同工作机制和配套措施、跨境数据流动风险和效益、法律制度衔接等几大问题，需要监管侧、企业侧等多方发力，在维护国家安全的大前提下，尽可能地发挥数据要素跨境流动的价值。

“当前内地和香港的数据保护法律和规则仍存在一些差异。”香港金叶大律师事务所首席执业大律师、香港原个人资料(私隐)专员黄继儿表示，与内地数据保护的“三驾马车”——《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》相继落地不同，香港的个人资料(私隐)条例有关数据出境的条款仍未生效。因此，当局目前关于数据传输至香港以外地区的指引，均基于国际公认的保护法规和惯例，并不能与内地有关法规完全接轨。

基于目前公布《合作备忘录》的消息，当下尚难以判断将对中国目前的数据/个人信息跨境传输产生何种影响。王捷指出，目前中国企业实现数据/个人信息跨境传输，仍然建议普遍采用申报数据出境安全评估或签订个人信息标准合同并备案的方式，但可以预见未来将一定程度上降低企业跨境传输流动的合规成本。

许可透露，《合作备忘录》的配套措施制度正在制定中，将为内地与香港如何将数据跨境流动落地提供更细致的操作规则。