债券市场登记制度作为我国债券市场交易结果执行的一系列基础性安排，对数据要素确权登记具有重要借鉴意义。本文以债券登记体系为例，结合对我国债券登记体系的介绍分析，在加快推进数据要素产权立法、促进完善数据要素登记体系、建设统一的数据要素登记平台等方面，提出构建全国一体化数据要素登记体系的对策建议。

自2019年10月党的十九届四中全会首次将数据要素增列为新型生产要素以来，党中央、国务院对数据要素配置改革的探索持续深入，一系列推进培育数据要素市场的政策文件相继出台。2022年12月19日，《中共中央  国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据20条”）正式发布，强调数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，从统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四个方面，加快构建数据基础制度体系。数据20条历史性地提出建立现代数据产权分离制度、统筹构建数据要素交易场所、推动数据要素安全合规跨境流通等重大改革举措，确立了数据要素市场化改革政策的“四梁八柱”，对各部门各行业数据要素体系发展具有较强的顶层指导意义。在地方层面，各地区各部门积极参与数据要素市场建设，以数据红利牵引带动改革红利已经形成广泛共识。截至2022年9月，全国已有29个省份组建专门的大数据管理职能机构。各地积极研究制定相应的办法和细则，已有26个省份出台或正在酝酿出台数据要素、数字经济相关法规条例。随着国家数据局的组建以及数据要素流通相关政策的相继出台，数据要素市场建设大潮已经到来。

然而，尽管我国培育数据要素市场的基础条件初步具备，但在数据要素市场发展中，不平衡、不充分等问题仍较突出。对于市场建设而言，科斯定理及相关学说早已阐明，清晰的产权制度是市场机制发挥作用、实现资源配置帕累托最优的基础和前提，这对以数据为关键生产要素的数字经济发展也不例外。可以说，数据要素产权问题已成为数据要素市场培育的首只“拦路虎”，从根本上影响着数据要素化的实现。报告指出，要构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，完善产权保护等市场经济基础制度。数据20条在国际上率先提出数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的中国特色数据产权制度框架，并强调研究数据产权登记新方式，就是要在登记确权过程中逐步攻克数据要素确权的规范缺失、标准不一、技术支撑不完善等核心难点，逐步形成完善的数据产权界定与保护体系，具有重大理论和现实意义。

深刻理解数据要素确权登记的重要意义

（一）从历史经验来看，登记制度是要素市场体系的基础性保障制度

确权登记是在复杂权属关系中，保障数据合理确权、高效流通、开发利用以及价值实现的前提和基础。一方面，登记制度是相关财产权益制度建立的基础。要素有效分配的前提是产权清晰，而登记制度是对财产自然属性和法律属性的确认，是各类要素产权界定和流转的基础。如《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）规定，登记是不动产物权设立、变更、转让和消灭的基本前提。另一方面，登记制度是市场管理体制的核心组成部分。在土地、劳动力、技术等要素市场从无到有、从小到大、从大到优的发展历程中，全国统一登记制度是我国摸清土地、人口、知识产权、商事主体等资源情况的关键。构建全国一体化数据要素登记体系是促进数据自主有序流通、培育超大规模数据要素市场的必由之路，也是规范数据市场管理、优化数字经济营商环境的根本保障。

（二）从发展阶段来看，数据要素登记是信息化发展进入新阶段的必然要求

“大数据是信息化发展的新阶段。”近年来，随着互联网、工业互联网等新技术的飞速发展，我国全社会数据资源总量和规模呈现爆炸式增长态势。据《国家数据资源调查报告（2021）》统计，2021年全国数据资源总存储量达到598.4EB，同比增长27.4%，占全球数据总存量的14.1%。实现对全社会海量数据(19.330, 0.43, 2.28%)资源的有效归集、管理和开发，是做强做优做大以数据为关键要素的数字经济的核心抓手，而数据要素登记则是其中的“牛鼻子”工程。我国数据要素登记工作最早可追溯至2002年前后，当时正在启动政务信息资源目录体系建设。近年来，随着大数据等技术和产业的发展，全社会数据资源分布格局正在从过去政府数据资源占80%转变为以互联网、金融、电信等企业数据资源为主的“倒二八”格局。但我国在企业数据登记工作方面尚处空白。当下，探索新路子，建立适应数据要素市场化发展、覆盖政企数据资源的统一数据要素登记体系恰逢其时、恰逢其势。

（三）从现实需求来看，数据要素登记是数据要素市场化配置改革的“先手棋”

数据要素登记是支撑数据要素确权、流通、分配、治理各环节工作有效开展的基础，是推进落实后续一系列数据要素市场化配置改革举措的“先手棋”，发挥五方面的重要作用。一是界定保护产权。即在确权环节，通过登记界定数据资源和产品的基本信息与权利归属。二是促进高效流通。即在流通环节，通过为数据资源和产品提供交易存证，促进市场供需撮合，加速数据价格发现。三是变革要素分配。即在分配环节，通过登记提供数据资产凭证，作为数据资产评估乃至入表的前提。四是维护市场秩序。即在治理环节，依托登记制度健全数据市场准入体系和管理规则，为解决数据权益纠纷提供保障。五是支撑行业管理。依托登记体系有序开展数据要素统计和会计核算等工作，摸清行业家底，将登记凭证作为数据要素型企业认定的依据，以支撑行业扶持政策。

我国债券登记体系的基本情况

历史经验表明，登记制度是要素市场体系中不可或缺的基础性制度。我国先后在土地（不动产）、资本（债券、证券）、技术（知识产权）等要素市场建立了完善的登记制度，这对数据要素确权登记具有重要借鉴意义。其中，债券市场的登记托管体系和制度因治理无序分散的登记托管乱象而生，其建立背景与当前数据要素市场的发展现状十分相似。随着我国金融市场的不断完善，逐步形成的高度集中统一的债券登记托管体系对我国建立全国统一的数据确权登记制度、加快培育数据要素市场提供了较为可行的参考路径。

所谓债券登记，是指债券登记结算机构为债券发行人建立和维护债券持有人名册的行为，也就是证券要素和证券权利的记录和确认。债券登记是确定或变更债券持有人及其权利的法律行为，是保障投资者合法权益的重要措施，也是相应债券发行和交易过户的核心环节。而债券托管是指托管机构接受债券持有人委托，对债券持有人的债券权益进行维护和管理的行为。债券登记与托管伴随金融市场的产生与发展需要而自然演化出来，是用于提高交易结果执行的确定性和便捷性的基础性安排，是债券市场的重要基础性制度，对保障债券市场安全有效运行至关重要。从我国债券登记和托管建立的历史沿革和实践探索来看，债券登记托管体系呈现如下三个特点。

（一）建立在维护我国债券市场健康发展的本质需求之上

20世纪80年代初至90年代中期，我国债券市场经历了较长时间的分散混乱期。受限于分散无序的债券登记托管制度，债券质押、回购等交易常面临无法正常进行的困境，严重扰乱经济秩序。由于证券交易中心、证券公司等大量金融机构均可办理托管业务，超冒发行、伪造变造实物国债、虚假托管等事件时常发生，加之监控缺位，虚假的国债保管单、保管券在市场中频频出现，空手套白狼的现象时有发生，严重制约了债券市场的健康发展。究其原因，主要在于分散的登记托管体制使得管理部门无法及时准确掌握各机构的债券持有、变动及资金流向情况。因此，实现债券集中登记托管和统一结算成为市场发展的迫切需求和必然选择。

反观数据要素市场建设，目前上海、广东、深圳先后开展了数据资产登记、数据产品登记、数据生产要素统计核算等相关探索。一些企业机构也在探索构建数据要素确权登记平台，以人民网(37.840, -0.50, -1.30%)为例，2019年9月人民数据管理有限公司推出我国首个数据确权平台——人民数据资产服务平台；2021年6月，人民数据和世纪互联合作，推出了中国首个个人信息保护与确权服务平台——人民数保。这些探索虽是有益的，但其对登记的功能定位以及设定的登记内容、登记规则、适用范围等各不相同，很容易造成数据要素的确权登记混乱，进一步增加数据登记在确权之后的流通交易难度。

（二）建立在充分的法理基础之上

我国债券中央登记托管体制的建立具有充分的法理基础。其一，债券权利在现有法律中得到明确确认。《民法典》第四百四十条将债券定性为“权利”，也认可权利作为物权的客体。债券登记确认的是谁是债券权利人、谁可以行使债券上权利，这一点既得到了《民法典》的认可，也在现行法律法规中有明确的表述。如《中华人民共和国国债托管管理暂行办法》（财国债字〔1997〕25号）第十九条规定，托管账户所载明的余额是客户拥有国债数额的唯一法定依据。其二，建立了相对完善的政策法规体系。在《民法典》之下，我国相继制定了公司法、票据法、知识产权相关法律、证券法等单行法律，这些法律对债券权利的法律地位进行了充分的调整。同时，我国政府管理部门还制定了相关基础性制度，陆续发布《全国银行间债券市场债券交易管理办法》（中国人民银行令〔2000〕第2号）、《银行间债券市场债券登记托管结算管理办法》（中国人民银行令〔2009〕第1号）等重要文件，进一步明确了债券中央托管体制的法律地位，也为中央结算公司业务的开展提供了依据。

反观数据要素市场建设，清晰合理的数据要素产权制度缺位，这使得大量潜在数据供给方不敢或不愿进场交易，只能依靠场外一对一方式进行交易，而且容易导致手握海量数据实际控制权的大型平台公司野蛮生长，数据滥用和算法歧视等问题日益普遍。围绕数据要素，我国虽已制定出台《个人信息保护法》《数据安全法》《网络安全法》等法律，但这三部法律均未对数据确权作出明确规定。在数据20条提出的“持有权—加工权—经营权”产权制度和确权授权制度框架下，通过登记界定数据权益归属是探索落实“三权分置”的较好路径。

（三）建立在高度统一的集中登记原则之上

我国债券的登记托管经历了从分散到集中的过程，《中华人民共和国证券法》对证券登记结算机构的定位、职能作出原则性规定，确定了证券集中统一登记原则，实行“中央登记、一级托管”的业务模式。一是确定了统一的登记托管机构。1996 年 12 月，经中国人民银行和财政部协商，并报经国务院同意，在中证交的基础上改组成立中央结算公司，作为承担中央登记托管结算职能的国家重要金融基础设施。二是建立了统一的债券簿记系统。1994年，中央结算公司在中国人民银行、财政部等管理部门的指导下，以世界银行技术援助项目为依托，成功建设政府债券簿记系统，为债券登记托管、交易结算实现数字化、自动化处理奠定基础。当时，债券市场存在诸如超债务总额的假冒债权等损害市场秩序的道德风险，可能严重侵害投资者权益。对相关隐患关键的防范化解风险手段就是集中统一登记，因为统一的登记系统带来了债权数据的集中和市场的透明。我国债券市场的建设实践充分说明了债券登记托管结算基础设施已成为防范金融风险的关键防线和重要保障。

反观数据要素市场建设，推进数据要素交易流通是实现要素价值化的基础工作。然而，在数据资源层面，一直存在着“数据孤岛”现象。这一现象既有物理层面的，也有逻辑层面的，但都真实反映了各地方、各部门、各主体信息化建设的实际情况。破解“数据孤岛”难题，最根本的还是要在标准上实现数据要素间的统一。对于数据确权登记而言，构建登记程序，运用登记方式赋予数据所有者、数据持有者、数据处理者等相关权利，是建设全国统一数据要素大市场的重要抓手，理应坚持集中统一原则，标准先行，夯实数据要素流通的互认基础。

对策建议

数据确权机制最终需要解决数据权利的归属问题。传统观点认为，数据权利的归属就是确定数据归谁所有的问题，即确定数据所有权的归属。然而，所有权这一物权概念未必适用于数据这种新型权利客体。数据具有不同于“物”的特征，对比物之支配的排他性，数据之支配在客观上不具有排他性，这是由数据的非物质化形态所决定的，这一特点与智力成果相似。数据与智力成果本身都不是物质实体。因此，在占有方面，对数据的掌握没有客观上的物理垄断性，同样的数据可以同时被多个权利主体所掌握；数据的使用价值和价值在其被支配的过程中没有受到损害，某权利主体通过对数据的运用或交易获得利益时，无法构成对其他主体通过相同方式获取直接经济利益的排除。同时，基于同一类型数据在不同应用场景下会产生不同的价值，解决数据权利归属问题亦可考虑跳出所有权的思维定式，不纠缠于“数据归谁所有”，而聚焦于各项具体的数据权利的归属。基于数据“三权分置”的内涵，以登记的方式追溯数据的来源，确认数据持有者、数据加工者以及数据产品经营者的权利，可破解数据入场交易的根本难题。总的来说，构建符合中国特色数据产权制度的数据要素产权登记体系是一项复杂的系统工程。借鉴债券登记托管经验，应从法律、制度、机构和平台四个方面协同发力，加快构建全国一体化的数据要素登记体系。

（一）加快推进数据要素产权立法

近年来，我国数据安全相关法律法规建设进展迅速，先后出台了《数据安全法》《个人信息保护法》等，但数据产权制度尚属空白地带。为确保数据登记的法定效力，推动各类市场主体积极参与数据要素登记和交易活动，制定数据要素产权相关法律法规是关键举措。一是明确数据要素产权框架。在法律层面确立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”数据产权制度框架，明确产权的属性、归属以及权利和义务，保护数据在生产、流通、使用过程中各参与方享有合法权利。二是明确数据要素在流通环节登记的法律效力。借鉴土地、资本、技术等传统要素经验，明确数据要素登记的公示力、证据力和对抗力，明确依法登记的数据要素产权受法律保护，鼓励数据资源应登尽登。三是完善数据要素授权制度。推进建立公共数据、企业数据、个人数据分级分类授权使用和市场化流通交易机制，促进数据要素充分开发利用。

（二）促进完善数据要素登记体系

一是要加快研究制定《全国数据要素登记管理办法》。充分梳理整合各地数据要素登记实践探索成果，明确登记的目的、功能、主体、内容、流程以及登记各参与方的权利义务，建立全国统一的数据要素登记管理制度，为各地数据要素登记工作提供指导。二要统筹建立并完善相关配套政策。依托数据要素登记体系，探索建立数据要素型企业认定准入机制，推动将数据要素型企业采购数据费用纳入增值税进项加计抵减范围，享受研发费用所得税加计扣除优惠。探索将数据要素登记应用于企业数据资产确认、融资抵押和数据生产要素统计核算。鼓励国有企业率先进行数据资源和数据产品的登记交易，引领其他企业主动参与登记，发挥榜样和示范作用。三是研究组建全国一体化的数据登记机构。聚焦数据登记机构的性质、职能、组建方式和运营方式等关键问题，支持具备条件的地区结合地方数据要素市场发展实际情况大胆改革探索，在实践探索中逐步总结数据登记机构建设的有效方式，形成可复制、可推广的经验。适时设立全国性数据登记机构，打造“逻辑一体、物理分散”的全国一体化数据登记机构体系。

（三）建设统一的数据要素登记平台

考虑到目前国家数据共享交换平台、国家公共数据开放平台、全国一体化政务服务平台、全国信用信息共享交换平台等重要跨部门应用均依托国家电子政务外网部署和运行，可为数据要素登记平台的建设提供数据、网络、安全等各方面的坚实基础，建议依托国家电子政务外网现有基础，充分运用区块链等技术，依托有较好工作基础和产业优势的地方联合建设国家数据要素登记平台，为数据要素登记工作的开展提供技术支撑。同时，探索构建契合数据要素登记核心业务流程的技术标准体系，对登记平台的技术开发、工程管理、安全保护等进行完整规定与约束，确保数据要素登记平台规范运作，使未来全国一体化数据要素登记体系建设更具操作性和可行性。