中共中央、国务院印发的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（数据二十条）、财政部发布的《企业数据资源相关会计处理暂行规定(征求意见稿)》均对探索数据资产入表新模式，逐步完善数据资源会计处理和收益分配制度作出相关说明，这意味着数据要素的资产化、价值化向更高层次、更深层次推进。2023年中央经济工作会议也进一步强调2023年要“加快建设现代化产业体系”“大力发展数字经济”。然而，目前数据要素市场建设主要聚焦于数据权属确认、数据价值计量、数据流通交易、数据安全治理等方面，在体现效率、促进公平的收益实现和利益分配方面的关注较为欠缺。本期推荐易华录研究团队的最新研究成果《数据财政的市场化运营方案设计与思考》。

该文科学严谨、全方位系统的分析了土地财政和数据财政的异同点，尝试分析了未来数据要素价值挖掘和数据财政实现的可能路径，并将重点置于公共数据市场化过程中的市场主体、管理规则以及运营过程进行探索和可行性分析。

01 摘要

为研究和探析数据要素市场化的运营过程，将公共数据纳入经济运行系统和国家治理体系，聚焦于新型财政体系建设，从提升政府治理能力和社会协同发展能力的公共服务建设和公共数据价值挖掘视角入手，借鉴土地财政的管理方式以及制度设计机制，将参与主体、公共数据运营体系、实现路径等核心问题作为重点研究对象，讨论了数据财政的可行性框架，提出应重点强化数据财政体系的制度建设和技术支持，充分发挥各市场主体的特定功能以实现协同治理，进而推动数字化转型和数字经济的可持续发展。

随着大数据产业的兴起和发展，数据要素作为数字经济的关键要素，其价值在于能提供丰富的数据信息，可以在一定程度上消除不确定性，当其进入经济系统会对经济运行规律和经济管理理论产生重大影响，数据要素不仅能直接创造价值、改变劳动与分配方式，更决定了数字化转型的速率和质量。且随着数据全生命周期的运作模式的成熟，目前在逐步探索以数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权为核心的产权运行机制。因此，考虑到数据要素的重要性，部分学者在财政领域借鉴“土地财政”的说法，提出是否可以构建“数据财政”体系。参照土地要素市场化的价值变现过程，数据要素市场化存在大量亟需解决的问题，诸如参与主体职责划分不清、权利归属不明、制度建设和机制设计不完善等严重阻碍了数据价值的释放和数据财政的建设。针对上述背景和需求，本文首先就土地财政和数据财政的异同点进行对比分析，试图推知未来数据要素价值挖掘和数据财政的可能路径，并将重点置于公共数据市场化过程中的市场主体、管理规则以及运营过程进行探索和可行性分析。要厘清数据财政赋能经济发展的内在机制，应重点围绕以下3个问题进行突破：

（1）公共数据在何种制度下能够融入数据财政体系

（2）公共数据在融入数据财政的过程中应以何种市场路径来实现

（3）公共数据市场化运营被纳入数据财政体系后，应如何实现高效、安全和可持续运营。

03 核心内容

数据财政与土地财政定义及其异同

土地财政是指各级地方政府通过出让土地使用权获取土地出让金来保障地方财政支出或财政需求。数据财政作为实现地方财政收入增长的新逻辑，其重点在于通过转让数据使用权来激活数据价值并完成变现，具体来说就是在合理配置和有效利用政府数据资产的基础上，利用各类大数据工具开展数据资产运营，体现数据资产的经济效益和社会效益，推动社会步入数据财政时代。土地要素和数据要素都是作为“源”要素在生产链条中进行配置。按照土地财政的设计思路，数据财政的粗略路径是：（1）地方各级政府成立大数据局（或数据资源局）开展城市数据的汇聚。（2）组建具有国资背景的大数据公司开展数据治理、脱敏处理，形成可开放、有价值的数据。（3）通过数据交易所开展公开的招标、拍卖和挂牌以及数据交易。在此过程中可以参考土地财政的做法，在资金不足的城投公司引入社会资本，联合开展土地资源开发，社会资源在完成土地招拍挂之后，实现价值变现后退出。各地大数据公司参考和借鉴土地财政的做法，城市大数据公司引入社会企业，投入资本联合进行数据的治理、应用和运营，社会企业在完成数据交易后，可以与城投公司共同分享数据价值。

在开展土地财政和数据财政对比分析前，进行土地要素和数据要素的内在异同点比较，如表1所示。

从参与市场化运作的视角，本文认为二者的异同点可从要素主体、主要征收对象、权利分配、关系网络、经济基础和参与主体等多个维度展开。

构建“主体-技术-制度”三位一体的数据财政实施路径

数据财政体系构建可重点从数据要素市场主体以及运营过程进行实现路径的设计，核心问题包括数据市场参与主体的职责划分以及数据运营过程的税收获取途径以及体系设计等方面。

明确数据财政体系的市场主体。目前的主要运营对象是符合开放和公开条件的高价值数据。公共数据授权经营过程主要包括数据收集、数据存储、数据治理、数据使用、数据交易等多方角色，涉及的市场主体有政府、企事业单位、高校和科研机构以及相关生态厂商、个人等。

构建完备的运营环境和技术支持。建设数据要素流通交易及公共服务平台，为各级各类交易场所和机构提供统一登记确权、统一授权存证、统一供需撮合、统一质量评估等公共服务，可考虑允许第三方服务机构依托该平台提供数据质量审计、数据资产评估、争议仲裁等更多衍生的专业服务。并围绕数据财政需求，探索和完善数据经纪、数据信托等服务机制，提升数据服务能力和流通效率。

落实和完善制度设计及政策保障。加强数据集聚统一到政府平台的一揽子制度保障，建立个人信息“授权-确权-运营”制度，在数据管理整体法律框架下，建立公共代理机制。要建立政府公共平台与企业数据平台的数据交割制度，形成政府代理个体数据的机制，创建数字经济时代的分税新秩序。

04 政策建议

推进“多维度支持、多层级协调和多主体参与”的数据财政建设生态，包括以下三点：

（1）探索建立数据资产评估、定价、入表以及价值分配的政策工具箱。选择数据要素市场化运营水平相对较高的地区作为试点，推动政府相关部门论证数据财政的合理性和科学性，借鉴试点制度改革方案的经验教训逐步细化数据财政的总体设计思路。不断改进和优化数据治理手段，提升数据质量分级分类处理效率，保障数据财政顺利推进和落实。积极探索基于保障数据安全的区块链、联邦计算和隐私计算等手段在数据财政运行过程中的作用路径和适用边界。

（2）坚持创新引领，以企业为主体，以场景需求推动试点建设，出台行业标准和典型案例。选取有条件的区域和应用场景开展数据银行、数据信托、公共数据授权运营等数据资产化实践，作为市场化导向的运营方案。以场景驱动实现有为政府、有效市场和有力主体的整合式创新，促进海量数据要素、数字技术和丰富应用场景的深度融合，建设“数据要素价值释放—促进产业数字化转型—提升数字产业化质量—数据财政可持续发展—赋能新发展格局”的良性循环。

（3）探索符合数据要素特征的税费征收制度。从应用场景出发对数据财政的实现方式进行引导和设计，利用财政政策逐步引导社会资本参与公共数据运营产业投资和经营。特别是在行业发展初期，研究制定相关的税收优惠政策或者创新扶持标准支持数据运营业务相关的中小型企业甚至微型企业发展，可以尝试通过企业向政府提供高质量数据来进行税收抵扣，逐步推进与数据产业发展相关的财政优惠政策的实施来服务数字产业化和产业数字化的发展。